نقد و تبیین قوانین حوزه آب/ بحران آب خطرناک‌تر از بنیادگرایی است
قانون مانع نظارت دولت بر مصارف آب توسط کشاورزان شده است گزارش‌های سال ٢٠١۶ حاکی از رها شدن ۶٠درصد از منابع آبی در کشورهای خاورمیانه است، در حالی که بحران آب می‌تواند خطرناک‌تر از بنیادگرایی باشد.
«خداوندا سرزمین مرا از حمله بیگانه و خشکسالی و دروغ در امان بدار» دعای کوروش بزرگ برای ایرانیان نشان از کمبود آب و خشکسالی به‌عنوان یکی از دغدغه‌های همیشگی ایرانیان از دوره باستان تا به امروز داشته که خطر خشکسالی را به میزان جنگ و دروغ، خانمان‌برانداز می‌دانسته است. قرن‌هاست متوسط بارش در ایران یک‌سوم متوسط بارش در جهان است. به این ترتیب درحالی‌که یک‌درصد جمعیت جهان در ایران زندگی می‌کنند، سهم ایران از منابع آب تجدیدپذیر فقط ۳۶ صدم‌درصد است. از ۴۱۳ مترمکعب بارش سالانه ۲۶۹متر مکعب هم به اشکال مختلف از دست می‌رود. بیش از ۹۳درصد از آب باقی‌مانده صرف کشاورزی آن هم به شکل غیراصولی می‌شود، این درحالی است که از ابتدای سال ١٣٨۴ دریافت هرگونه وجهی از فعالیت‌های بخش کشاورزی و دامداری به‌عنوان حق‌النظاره آب ممنوع است و دست دولت برای نظارت بر عملکرد کشاورزان و هدررفت آب ازبین‌رفته است. طی سال‌های اخیر و افزایش هشدارها در رابطه با کاهش سطح آب‌های زیرزمینی نیاز به تغییر و اصلاح قوانین بیش از پیش احساس شده است. هرچند اصلاح مصرف آب نیاز به فرهنگ‌سازی دارد اما ضعف و ناکارآمدی قوانینی در این بین زمینه سرعت‌بخشی به خشکسالی را افزایش داده است.
در این زمینه وحید قاسمی‌عهد، وکیل پایه یک دادگستری و استاد دانشگاه در گفت‌وگو با «شهروند» به نقد قوانین در حیطه آب پرداخته و معتقد است تا زمانی که عزم جدی برای اصلاح قوانین در ین زمینه شکل نگیرد نمی‌توان امیدی به بهبود اوضاع داشت.
رعایت الگوی کشت مناسب با منطقه
وحید قاسمی‌عهد، استاد دانشگاه با اشاره به تلاش قانونگذاران برای حل بحران آب گفت: در لایحه برنامه ششم توسعه که از سوی دولت به مجلس ارسال شده، آب و محیط‌زیست جزو موضوعات خاص راهبردی شمارش شده است. ماده ١٣ این لایحه جهت نیل به این هدف راهبردی خاص چنین اشعار می‌دارد که به‌منظور مقابله با بحران کم‌آبی و رهاسازی حقابه‌های زیست‌محیطی برای پایداری سرزمین و تولید پایدار در بخش کشاورزی، تعادل‌بخشی به سفره‌های زیرزمینی و همچنین کاهش مصرف سالانه آب به میزان ۱۱میلیارد مترمکعب تا پایان برنامه اقداماتی انجام گیرد.
این وکیل دادگستری به افزایش عملکرد در واحد سطح و عدم‌توسعه سطح کل زیر کشت اشاره کرد و گفت: بکارگیری ارقام و گونه‌های مقاوم به خشکی و شوری با رعایت الگوی کشت مناسب با منطقه درنظر گرفته شود. همچنین ارتقای شاخص بهره‌وری آب کشاورزی با توسعه روش‌های نوین آبیاری حداقل به میزان سالانه ۴۰۰هزار هکتار با پرداخت تا ۸۵درصد هزینه اجرای عملیات به‌عنوان کمک دولت به صورت بلاعوض، اعمال مدیریت تقاضای مصرف آب با مشارکت ذینفعان در حوضه‌های آبریز و تحویل حجمی آب در زمان و مکان مورد نیاز نیز مورد توجه قرار گرفته است.
این وکیل دادگستری در ادامه به بند‌های دیگر این لایحه اشاره کرد و توضیح داد: اقدام برای احیا و تقویت منابع آب‌های زیرزمینی با اجرای روش‌های مناسب تعادل‌بخشی، تغذیه مصنوعی، بخش سیلاب، آبخیزداری و آبخوان‌داری، مسلوب‌المنفعه کردن چاه‌های فاقد پروانه بهره‌برداری و نصب کنتور هوشمند حجمی آب و برق روی چاه‌های دارای پروانه بهره‌برداری نیز مورد توجه قرار گرفته است. البته ارایه حمایت‌های لازم برای توسعه گلخانه‌ها و انتقال کشت محصولاتی که قابلیت انتقال از فضای باز به گلخانه را دارند و اعمال محدودیت یا ممنوعیت کشت این محصولات حسب مورد با توجه به ظرفیت‌های ایجاد شده گلخانه‌ای هم جزو مواردی است که نباید فراموش کرد. در آخرین بند ماده ١٣ لایحه نیز آمده است که اعمال مدیریت جهت جلوگیری، عدم پرداخت هرگونه یارانه و حمایت مالی محصولاتی که برخلاف الگوی کشت تولید می‌شوند.
وی خاطرنشان کرد: این لایحه زمانی به مجلس واصل می‌شود که طبق گزارش توسعه منابع آب جهانی سازمان ملل در سال ۲۰۱۵ خاورمیانه با بحران آب روبه‌رو است. کشورهای واقع در شبه‌جزیره عربستان، لیبی، تونس و الجزایر در ردیف کشورهای با کم‌آبی مطلق قرار دارند.
بحران کم‌آبی موازنه قدرت را بر هم می‌زند
قاسمی‌عهد از هشدار‌های جهانی در رابطه با کم‌آبی گفت که پیش‌بینی‌های سازمان ملل حاوی این هشدار است که بحران آب در آینده تشدید خواهد شد و چنانچه برای دستیابی به منابع آب مدیریت و تلاشی صورت نپذیرد، جنگ‌های داخلی و خارجی به‌وقوع خواهد پیوست. گزارش‌های سال ٢٠١۶ نیز حاکی از رهاشدن ۶٠درصد از منابع آبی در کشورهای خاورمیانه است. همین واقعیت‌ها موجب شده تا صاحب‌نظران، بحران آب را به مراتب خطرناک‌تر از بنیادگرایی و خطرات داعش معرفی کنند.
وی در ادامه به وضع ایران در منطقه اشاره کرد و توضیح داد: در این میان ایران به‌عنوان کشوری درحال توسعه از لحاظ منابع آبی جزو مناطق آسیب‌پذیر است که عدم مدیریت صحیح می‌تواند در آینده‌ای نزدیک کشور را با بحران کم‌آبی یا کم‌آبی مطلق مواجه کند. این امر می‌تواند موجب شود کشور چه در مقام قدرت ملی و چه در جایگاه منطقه‌ای و جهانی موازنه قدرت را از دست دهد، زیرا آب به‌عنوان اصلی‌ترین عامل توسعه پایدار، از مولفه‌های مهم قدرت اقتصادی و سیاسی کشور است. مشکل آب امر حادثی نیست و از گذشته‌های دور مردم این سرزمین با این مشکل دست‌وپنجه نرم کرده‌اند؛ وجود قنات‌ها و نوع کشاورزی در ایران گواهان تاریخی این مدعا هستند. این وکیل دادگستری ادامه داد: ایران با بارندگی معادل یک‌سوم متوسط جهان در زمره کشورهای خشک و کم‌باران است. توزیع مکانی آب در ایران نامتوازن است؛ به‌گونه‌ای که حدود ٧۵درصد وسعت کشور را مناطق خشک و نیمه‌خشکی تشکیل می‌دهد که دارای بارندگی سالانه کمتر از ٢۵٠میلی‌متر در‌سال است و تنها ٩درصد مساحت کشور دارای بارندگی بیش از ۵٠٠ میلی متر است. با توجه به آمار موجود در ایران حدود ٩٠درصد از آب مصرفی در کشور به بخش کشاورزی اختصاص دارد و بقیه برای مصارف صنعتی و خانگی استفاده می‌شود. چنانچه بپذیریم عمده‌ترین مشکل آب در دنیا مربوط به نحوه مدیریت آن است، باید توجه قانونگذاران و مجریان را به اهمیت بحث بیش از پیش جلب کنیم.
قوانین حاکم بر حوزه آب بسیار ناکار آمدند
این حقوقدان با نگاهی به قوانین داخلی در رابطه با مبارزه با خشکسالی نیز تصریح کرد: متاسفانه قانونگذار درخصوص این امر مهم، گام‌های معقول، مناسب و بهنگامی برنداشته است. مطالعه حقوقی و واقعیت‌های عملی نشان می‌دهد قوانین حاکم بر حوزه آب بسیار ناکارآمد است. امید این می‌رود با توجه به لایحه برنامه ششم توسعه، قانونگذار نیز عقلانیت بیشتری درخصوص آب و حفظ و صیانت آن مصروف دارد و مجلس شورای اسلامی علاوه بر موارد ذکر شده در لایحه، در راستای حفظ و حراست از منابع آبی کشور، قوانین فعلی حوزه آب را به‌طور عمیق و گسترده مورد اصلاح و تغییرقرار دهد.
قاسمی‌عهد با بیان این جمله که باید جهت مشخص‌کردن گوشه‌ای از ناکارآمدی و بعضا مضر قوانین حوزه آب، دو قانون بحث‌بر‌انگیز را از لحاظ فنی و عملی بررسی کرد، گفت: یکی از قوانینی که ضربه مهلکی به حفظ و صیانت منابع آبی کشور وارد کرده «قانون تأمین منابع مالی برای جبران خسارات ناشی از خشکسالی یا سرمازدگی مصوب سال ١٣٨۴» است. به موجب ماده ٣ آن قانون از ابتدای سال ١٣٨۴ دریافت هرگونه وجهی از فعالیت‌های بخش کشاورزی و دامداری به‌عنوان حق‌النظاره آب ممنوع است. به تبع آن نظارت دولت نیز بر این حوزه از بین می‌رود.
وی در ادامه تأکید کرد: همان‌گونه که در ماده یک این قانون آمده است هدف از وضع چنین مقرره‌ای حمایت از بخش کشاورزی است. قابل درک است که قانونگذار با دو مصلحت مهم مواجه است؛ از یک‌سو به دنبال حمایت از بخش کشاورزی است و از سوی دیگر، با توجه به وضعیت کمبود منابع آبی باید چاره و راه‌حلی جهت مبارزه و جلوگیری از این بحران ارایه دهد. بدیهی است، قانونگذار عاقل تنها زمانی بین یکی از دو مصلحت، یکی را رجحان می‌بخشد که سود نهایی آن مصلحت از هزینه نهایی آن بیشتر باشد. به سخن روشن‌تر، حمایت از بخش کشاورزی زمانی مهم‌تر است که منافع نهایی آن از هزینه‌های نهایی آن بیشتر باشد. درست است که عدم اخذ حق النظاره می‌تواند در وضعیت کنونی مساعدتی در حق کشاورزان باشد اما عدم اخذ آن نهایتا منجر به مصرف بی‌رویه منابع آبی در کشور شده و درنتیجه روزی فرا خواهد رسید که این بخش اقتصاد کشور به علت فقدان آب به نابودی مطلق می‌رسد.
چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری
این مدرس دانشگاه به حفر چاه‌های غیرقانونی نیز اشاره کرد و توضیح داد: قانون دومی که در بخش آب، مضر و ضرررسان است قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری مصوب سال ١٣٨٩ است. براساس این قانون «وزارت نیرو موظف است، ضمن اطلاع‌رسانی فراگیر و موثر به ذینفعان، طی دو‌سال تمام پس از ابلاغ این قانون، برای همه چاه‌های آب کشاورزی فعال فاقد پروانه، واقع در تمامی دشت‌های کشور که قبل از پایان سال ١٣٨۵ حفر و توسط وزارت نیرو و دستگاه‌های تابعه استانی شناسایی شده باشند و براساس ظرفیت آبی دشت مرتبط، با رعایت حریم چاه‌های مجاز و عدم اضرار به دیگران و عموم، مشروط به اجرای آبیاری تحت‌فشار توسط متقاضی، پروانه بهره‌برداری صادر کند.» این قانون نمونه‌ای از تصمیم‌گیری‌های نادرست قانونگذار است.
پاداش به متخلفان به جای تنبیه
«فارغ از این‌که این قانون چه پیامدهای عملی منفی برجای خواهد گذاشت، از لحاظ حقوقی نیز واجد ایراد اساسی است.» قاسمی‌عهد با بیان این جمله ادامه داد: بدین معنا که قانونگذار به جای کیفر و مجازات متخلفان، با تصویب این قانون به ایشان پاداش پیشکش کرده است. حسب بند «ه» ماده ۴۵ قانون توزیع عادلانه آب «هرکس بدون رعایت مقررات این قانون به حفر چاه و یا قنات یا بهره‌برداری از منابع آب مبادرت کند، مستحق مجازات است.» از طرف دیگر، این امر دستگاه‌های تابعه را در عدم اجرای به‌موقع تکالیف قانونی زیر سوال می‌برد، زیرا پیش از این قانون، اداره مربوطه باید حسب تکالیف قانونی خویش نسبت به اعلام جرم علیه حفرکننده و بهره‌بردار اقدام و پیرو آن باید نسبت به مسلوب‌المنفعه‌کردن چاه عمل می‌کرد. حال با وضع این قانون، نه‌تنها ایشان از کیفر خلاصی یافته‌اند، بلکه پاداشی درخور دریافته کرده‌اند، در حالی‌که بسیاری از شهروندانی که مطابق قانون عمل کرده و درخواست پروانه داده بودند باید در ضمیر خود به این پرسش پاسخ دهند که چرا آنانی‌که خلاف قانون عمل کرده‌اند باید در رجحان قرار گیرند.
امتیازات قانونی برای چاه‌های غیرقانونی
وی در ادامه با بیان ایرادات قانونی در بحث حفر چاه‌های آب نیز خاطرنشان کرد: ایراد اساسی دیگری که به این قانون وارد است، وفق این قانون ظاهرا «تمامی چاه‌های آب کشاورزی فعال فاقد پروانه در همه دشت‌های کشور» بدون تفکیک و استثناکردن «دشت‌های ممنوعه و ممنوعه بحرانی» در دایره شمول قانون و امتیازات آن قرار گرفته‌اند. این در حالی است که چنانچه شخصی بخواهد از مجاری قانونی و طی تشریفات قانونی پروانه بهره‌برداری در این مناطق اخذ کند با منع قانونی روبه‌رو است اما چنانچه راه خلاف قانون را در پیش گرفته باشد با اباحه قانونی مواجه می‌شود. از لحاظ منطقی و قانونی «مناطق ممنوعه و ممنوعه بحرانی» به واسطه فقدان ظرفیت آبی دشت به وجود آمده‌اند، حال چگونه می‌توان با وجود چنین بحرانی در این مناطق پروانه بهره‌برداری صادر کرد؟
قاسمی‌عهد در پاسخ به این سوال که فلسفه ممنوعه‌شدن یک منطقه چیست، توضیح داد: فقدان یا کمبود آب در آن منطقه فلسفه ممنوعه اعلام شدن است، به نحوی که مصالح و منافع عمومی اقتضای ممانعت از بهره‌برداری از منابع عمومی دارد. حال در این وضعیت، چگونه قانونگذار بدون توجه به واقعیت‌های عملی و منافع عمومی اقدام به وضع قانون می‌کند؟ متاسفانه این قانون نه‌تنها خلاف اصول اخلاقی و قانونگذاری است، بلکه واقعیت‌های عملی و منافع ملی را نیز به بوته فراموشی سپرده است.
عدم صدور پروانه به چاه‌های واقع در مناطق ممنوعه
وی در توضیح راهکار برون‌رفت از این مصایب گفت: خوشبختانه در خود قانون عباراتی وجود دارد که می‌تواند وزارت نیرو و ادارات تابعه را جهت سامان‌دهی به منابع آبی یاری رساند و از قلمرو جغرافیایی، افراد و مصادیق چاه‌های غیر‌مجاز بکاهد. در قانون دو قید «بر اساس ظرفیت آبی دشت» و «عدم اضرار به دیگران و عموم» وجود دارد. طی آن، این وزارتخانه می‌تواند در مقام تفسیر منطقی با استناد به این دو قید از اعطای پروانه به چاه‌های واقع در مناطق ممنوعه و ممنوعه بحرانی امتناع کند، زیرا یکی از دلایل ممنوعه اعلام‌شدن این دشت‌ها ظرفیت آبی مناطق و توجه به این واقعیت است که بهره‌برداری آب مخالف منافع عمومی است. بدین ترتیب، با بهره‌مندی از این فن استدلال می‌توان از بحرانی که آینده کشور را به خطر می‌اندازد، جلوگیری کرد./